十三五规划落地 多项政策亟待修法来保障实施

       全面放开二孩、实行最严格环保制度、全面实施城乡居民大病医保制度、2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番……

　　以上政策被视为上周四(10月29日)闭幕的十八届五中全会上最引人注目的亮点。

　　全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称十三五规划建议)，全面勾勒出未来五年中国宏观经济和社会发展的蓝图。

　　这些规划中不乏振奋人心的消息。不过，人们更关心的是蓝图将会以什么样的方式实现，即政策如何落地。

　　中南大学法学院教授颜运秋在接受法治周末记者采访时表示，十三五规划实施之后，可能会出现一个修订法律法规的小高潮。

　　五中全会建议勾勒未来

　　国民经济与社会发展五年规划(以下简称经济规划)是什么?

　　颜运秋告诉法治周末记者，刚刚在五中全会上通过的十三五规划建议，是党对未来五年规划的建议，这从它的名称也可看出来。经过明年3月的全国人民代表大会审议通过之后，这个规划将上升为法律文件。

　　颜运秋长期致力于从法学角度思考和研究经济规划。他认为，五年规划建议虽然不等同于法律，但二者的目标和功能却是高度一致的。

　　今年8月27日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上，全国人大常委会副秘书长信春鹰在作关于十三五规划纲要编制专题调研的报告时，也提到调研是为2016年召开的十二届全国人大四次会议审查批准十三五规划纲要作必要准备。

　　据国家发改委发展规划司司长徐林在今年年初召开的中国经济50人论坛上介绍，中国的国民经济和社会发展五年规划中，大部分是预期性的指标，一些涉及政府公共服务和公共职责的，是约束性指标，带有法律性质。

　　“国民经济社会发展五年规划，我们叫总体规划，编制单位是国务院，审批机关是全国人大。”徐林说。

　　此前的十一五规划中曾明确提出，本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。

　　目前，不少人大代表认为，五年规划提出约束性指标，正在形成一种对各级政府的“倒逼”效应，督促政府转变职能、加速步入科学发展轨道。

　　“五年规划是紧密反映国内国际现实情况变化而作出灵活安排的规定。相对于法律的稳定性，规划具有预测性和超前性。因此，通常某些内容会与法律存在一定冲突。在不违背法律基本原则的情况下，法律法规应根据规划进行适当的修改。”颜运秋预计，在明年十三五规划通过人大审议之后，可能将出现一个修法的小高潮。

　　颜运秋认为，政策要上升为法律，才可克服不按规划办事、不遵守法律程序、领导拍脑袋等弊病。更重要的是，确保规划与法律的一致性，也可强化规划的可执行性。

　　落实全面二孩需经3个阶段

　　全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，是此次会议最受关注的亮点。

　　从网络上的热议话题来看，除了欢欣鼓舞之外，民众显然更关心这个已释放松绑信号的政策，将会何时正式实施，以及实施之后相关配套制度的问题。

　　国家卫生和计划生育委员会多位官员在五中全会后表示，全面二孩政策的实施有待于修订相关法律法规。

　　计生领域现行实施最重要的法律是人口与计划生育法。该法规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。

　　国家卫计委主任王培安在接受媒体采访时表示，按照程序，需待修订人口与计划生育法及其配套的法规之后，依法组织实施全面二孩政策，预计明年一季度全国多数省区市将陆续开始实施。

　　国家卫计委指导司负责人随后更明确表示，修订后的人口与计划生育法施行之日，就是全面二孩政策正式实施之时。

　　中国人口与发展研究中心主任姜卫平在接受媒体采访时也称，全面落实该政策需等到各地人大修改地方法律之后，才能最终落地执行，全面放开二孩政策的落实应该参照此前“单独二孩”政策的实施过程。

　　“单独二孩”是2013年11月召开的十八届三中全会通过的决定之一，次月，国务院就向全国人大常委会提交了调整完善生育政策的议案。12月28日，第十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于调整完善生育政策的决议》，“单独二孩”政策依法启动实施。次年的地方两会，多地对计生条例进行了修改，并迅速开展“单独二孩”的受理审批工作。

　　按此程序，全面实施二孩政策在此次五中全会结束之后，还需要经过国务院制定调整意见、全国人大常委会批准;各地实施方案报批及地方人大修订计生条例这3个阶段。